Kedudukan Dewan Perwakilan Wilayah (DPD) dalam Pembuatan Kebijakan Nasional

Menimbang Kedudukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam Konstelasi Pembuatan Kebijakan Nasional: Antara Aspirasi Daerah dan Realitas Konstitusi

Pendahuluan

Reformasi 1998 di Indonesia tidak hanya membawa perubahan fundamental pada sistem politik, tetapi juga melahirkan lembaga-lembaga negara baru dengan tujuan memperkuat demokrasi dan desentralisasi. Salah satu lembaga yang lahir dari semangat tersebut adalah Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Dibentuk melalui perubahan ketiga Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) pada tahun 2001, DPD dirancang sebagai representasi daerah di tingkat nasional, mengisi ruang yang sebelumnya didominasi oleh representasi politik berdasarkan partai. Kehadirannya diharapkan menjadi jembatan antara kepentingan daerah dan kebijakan nasional, memastikan bahwa suara dan aspirasi dari seluruh pelosok negeri dapat terakomodasi dalam proses legislasi dan pengawasan.

Namun, lebih dari dua dekade setelah pembentukannya, kedudukan DPD dalam konstelasi pembuatan kebijakan nasional masih menjadi subjek perdebatan dan kajian mendalam. Meskipun secara konstitusional DPD memiliki fungsi dan wewenang tertentu, realitas politik menunjukkan bahwa perannya seringkali dihadapkan pada keterbatasan struktural dan politik yang signifikan. Artikel ini akan menganalisis kedudukan DPD dalam pembuatan kebijakan nasional, mengeksplorasi fungsi dan wewenangnya, tantangan yang dihadapinya, serta urgensi penguatan perannya demi mewujudkan demokrasi yang lebih inklusif dan responsif terhadap keberagaman daerah di Indonesia.

Latar Belakang dan Semangat Pembentukan DPD

Pembentukan DPD merupakan respons terhadap beberapa kebutuhan krusial pasca-Orde Baru. Pertama, adanya keinginan untuk memperkuat sistem checks and balances dalam parlemen. Sebelum reformasi, DPR didominasi oleh partai politik, yang seringkali tidak secara langsung mewakili kepentingan spesifik daerah. DPD diharapkan dapat menjadi penyeimbang, memberikan perspektif regional yang independen dari afiliasi partai. Kedua, semangat desentralisasi dan otonomi daerah yang menguat setelah reformasi menuntut adanya lembaga di tingkat pusat yang secara khusus mengawal dan memperjuangkan kepentingan daerah. Konflik horizontal dan vertikal yang muncul di era sebelumnya juga menjadi pelajaran bahwa representasi daerah yang kuat di pusat sangat diperlukan.

Secara konseptual, DPD adalah bagian dari sistem bikameral semu (quasi-bicameral) Indonesia, berdampingan dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Jika DPR mewakili rakyat berdasarkan partai politik dan daerah pemilihan, DPD mewakili daerah sebagai entitas politik. Anggota DPD dipilih secara langsung oleh rakyat di setiap provinsi melalui pemilihan umum, dengan jumlah yang sama untuk setiap provinsi, mencerminkan kesetaraan representasi daerah tanpa memandang luas wilayah atau jumlah penduduk. Hal ini berbeda dengan DPR yang jumlah anggotanya proporsional dengan jumlah penduduk.

Fungsi dan Wewenang DPD dalam UUD 1945

UUD 1945 hasil amandemen telah mengatur secara eksplisit fungsi dan wewenang DPD, terutama dalam Pasal 22D. Secara garis besar, wewenang DPD dapat dikelompokkan menjadi tiga fungsi utama: legislasi, pengawasan, dan pertimbangan.

1. Fungsi Legislasi:

   • Pengajuan Rancangan Undang-Undang (RUU): DPD berhak mengajukan RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Ini adalah wewenang penting yang memungkinkan DPD untuk menginisiasi kebijakan yang relevan dengan kepentingan daerah.
   • Ikut Membahas RUU: DPD ikut membahas RUU tertentu bersama DPR dan Pemerintah. Namun, keterlibatan DPD dalam pembahasan ini terbatas pada tahap awal (pembicaraan tingkat I) dan tahap akhir (penyampaian pandangan) tanpa hak untuk mengambil keputusan akhir atau melakukan voting.
   • Pemberian Pertimbangan: DPD memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama.

2. Fungsi Pengawasan:

   • DPD melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
   • Hasil pengawasan DPD disampaikan kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.

3. Fungsi Pertimbangan:

   • Selain pertimbangan terhadap RUU APBN, pajak, pendidikan, dan agama, DPD juga memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Melalui fungsi-fungsi ini, DPD diharapkan dapat menjadi corong aspirasi daerah, memastikan bahwa setiap kebijakan nasional memiliki perspektif regional yang kuat, serta mengawasi implementasi kebijakan tersebut agar sesuai dengan kebutuhan dan konteks daerah.

Mekanisme Partisipasi DPD dalam Pembuatan Kebijakan Nasional

Partisipasi DPD dalam pembuatan kebijakan nasional berlangsung melalui berbagai mekanisme formal yang diatur dalam UUD 1945 dan peraturan perundang-undangan terkait, seperti Undang-Undang tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (UU MD3), serta Tata Tertib DPD.

Ketika DPD mengajukan RUU, prosesnya dimulai dari internal DPD, melalui pembahasan komite dan rapat paripurna untuk disepakati. RUU yang telah disetujui DPD kemudian disampaikan kepada DPR untuk dibahas lebih lanjut. Dalam pembahasan RUU tertentu, DPD berhak hadir dalam rapat-rapat komisi atau alat kelengkapan DPR yang membahas RUU yang menjadi lingkup kewenangannya. DPD dapat menyampaikan pandangan, masukan, dan rekomendasi terkait substansi RUU tersebut.

Dalam fungsi pengawasan, DPD melakukan kunjungan kerja ke daerah-daerah, menyerap aspirasi, mengumpulkan data, dan memantau pelaksanaan undang-undang. Hasil pengawasan ini kemudian dirumuskan dalam bentuk rekomendasi atau laporan yang disampaikan kepada DPR dan Pemerintah untuk ditindaklanjuti. DPD juga dapat mengadakan rapat kerja dengan kementerian/lembaga terkait untuk membahas isu-isu yang menjadi perhatian daerah.

Meskipun demikian, perlu dicatat bahwa mekanisme partisipasi ini seringkali bersifat konsultatif dan tidak memiliki kekuatan final. DPD dapat mengajukan, membahas, dan mengawasi, tetapi pada akhirnya, keputusan akhir terkait pengesahan undang-undang tetap berada di tangan DPR bersama Pemerintah.

Tantangan dan Keterbatasan Peran DPD

Meskipun memiliki landasan konstitusional dan mandat yang jelas, DPD menghadapi sejumlah tantangan dan keterbatasan yang signifikan dalam memainkan perannya secara optimal dalam pembuatan kebijakan nasional:

1. Kewenangan Legislasi yang Terbatas: Ini adalah hambatan utama DPD. DPD tidak memiliki hak inisiatif penuh seperti DPR, dan wewenang pengajuannya terbatas pada bidang-bidang tertentu. Yang lebih krusial, DPD tidak memiliki hak untuk memutuskan atau memveto RUU, bahkan terhadap RUU yang menjadi lingkup kewenangannya. Partisipasi dalam pembahasan seringkali hanya di awal dan di akhir, tanpa keterlibatan penuh dalam substansi perumusan pasal per pasal. Ini menjadikan DPD sebagai "kamar kedua" yang lemah dibandingkan DPR.

2. Posisi Subordinat Terhadap DPR: Dalam praktik legislasi, DPD seringkali berada dalam posisi subordinat terhadap DPR. Aspirasi dan masukan DPD, meskipun telah disampaikan, belum tentu diakomodasi oleh DPR. Mekanisme pengambilan keputusan akhir yang didominasi oleh DPR dan Pemerintah membuat peran DPD terasa kurang efektif.

3. Dilema Representasi dan Efektivitas: Meskipun bertujuan mewakili daerah, seringkali sulit bagi DPD untuk secara efektif menyalurkan semua aspirasi daerah yang beragam ke dalam kebijakan nasional yang bersifat tunggal. Di sisi lain, karena tidak berafiliasi partai, DPD seringkali kurang memiliki "kekuatan politik" untuk menekan DPR atau Pemerintah agar mengakomodasi usulannya.

4. Kurangnya Dukungan Politik: Sebagai lembaga yang anggotanya tidak berafiliasi partai politik, DPD seringkali kesulitan membangun koalisi atau dukungan politik yang kuat di parlemen untuk memperjuangkan kepentingannya. DPR, yang diisi oleh perwakilan partai politik, cenderung lebih solid dalam pengambilan keputusan.

5. Persepsi Publik yang Masih Rendah: Dibandingkan dengan DPR, DPD masih kurang dikenal dan dipahami secara luas oleh masyarakat. Hal ini berdampak pada kurangnya tekanan publik terhadap penguatan peran DPD, serta kurangnya apresiasi terhadap upaya-upaya yang telah dilakukan DPD.

6. Hubungan yang Belum Optimal dengan DPR dan Pemerintah: Meskipun ada mekanisme kerja sama, koordinasi dan sinergi antara DPD, DPR, dan Pemerintah masih perlu ditingkatkan. Masih ada persepsi bahwa DPD adalah "pelengkap" dan bukan mitra sejajar dalam proses legislasi.

Urgensi Penguatan Peran DPD

Meskipun menghadapi tantangan, penguatan peran DPD dalam pembuatan kebijakan nasional adalah suatu keharusan demi kemajuan demokrasi Indonesia.

1. Meningkatkan Kualitas Kebijakan: Dengan perspektif regional yang kuat, kebijakan nasional dapat dirumuskan secara lebih komprehensif, relevan, dan berkelanjutan. DPD dapat memastikan bahwa kebijakan tidak hanya berfokus pada kepentingan pusat atau kelompok tertentu, melainkan mengakomodasi keberagaman geografis, sosial, dan ekonomi daerah.

2. Memperkuat Desentralisasi dan Otonomi Daerah: Penguatan DPD akan secara langsung mendukung implementasi otonomi daerah yang lebih efektif. DPD dapat menjadi advokat utama bagi daerah, memastikan bahwa undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah benar-benar memberikan kewenangan dan sumber daya yang memadai kepada pemerintah daerah.

3. Mencegah Sentralisasi Kekuasaan: Sebagai penyeimbang terhadap DPR dan Pemerintah, DPD dapat menjadi benteng terhadap potensi sentralisasi kekuasaan dan hegemoni partai politik. Ini akan memperkuat sistem checks and balances dalam pemerintahan.

4. Mendalamnya Demokrasi: Demokrasi yang sehat memerlukan representasi yang beragam dan efektif. DPD memberikan representasi berdasarkan wilayah, melengkapi representasi politik. Penguatan DPD akan menjadikan demokrasi Indonesia lebih inklusif dan responsif.

5. Pembelajaran dari Negara Lain: Banyak negara dengan sistem bikameral memberikan peran signifikan pada kamar kedua yang mewakili wilayah atau negara bagian (misalnya, Bundesrat di Jerman atau Senat di Amerika Serikat). Pengalaman internasional ini dapat menjadi inspirasi untuk reformasi di Indonesia.

Prospek dan Arah Perubahan

Untuk memperkuat kedudukan DPD, diperlukan langkah-langkah strategis, baik melalui perubahan konstitusi maupun perbaikan implementasi.

1. Amandemen UUD 1945: Ini adalah jalan paling fundamental. Amandemen dapat memberikan DPD hak legislasi yang lebih kuat, termasuk hak veto atau setidaknya hak persetujuan terhadap RUU tertentu, terutama yang berkaitan langsung dengan daerah. Perlu juga dipertimbangkan untuk memperluas lingkup RUU yang dapat diajukan DPD.

2. Revisi UU MD3: Perlu dilakukan revisi terhadap UU MD3 untuk memberikan ruang yang lebih besar bagi DPD dalam proses pembahasan RUU, misalnya dengan melibatkan DPD secara penuh dalam rapat panitia kerja atau panitia khusus yang membahas RUU.

3. Peningkatan Koordinasi dan Sinergi: DPD, DPR, dan Pemerintah perlu membangun mekanisme kerja sama yang lebih efektif dan setara, termasuk dalam penyusunan agenda legislasi nasional.

4. Peningkatan Kapasitas Anggota DPD: Anggota DPD perlu terus meningkatkan kapasitas dalam perumusan kebijakan, negosiasi politik, dan advokasi agar dapat lebih efektif dalam memperjuangkan aspirasi daerah.

5. Peningkatan Keterlibatan Publik: DPD perlu lebih proaktif dalam mengkomunikasikan perannya dan hasil kerjanya kepada publik, sehingga meningkatkan pemahaman dan dukungan masyarakat.

Kesimpulan

Dewan Perwakilan Daerah (DPD) memiliki kedudukan yang unik dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, sebagai representasi daerah yang diharapkan dapat menyuarakan kepentingan regional dalam pembuatan kebijakan nasional. Dibentuk dengan semangat desentralisasi dan penguatan checks and balances, DPD telah berupaya menjalankan fungsi legislasi, pengawasan, dan pertimbangan sebagaimana diamanatkan UUD 1945. Namun, realitasnya, DPD masih dihadapkan pada keterbatasan kewenangan legislasi, posisi subordinat terhadap DPR, dan tantangan politik lainnya.

Untuk mewujudkan demokrasi yang lebih matang, responsif, dan inklusif, penguatan peran DPD adalah suatu keniscayaan. Dengan memberikan kewenangan yang lebih proporsional, terutama dalam proses legislasi, serta meningkatkan koordinasi antarlembaga negara, DPD dapat benar-benar menjadi pilar penting yang memastikan bahwa setiap kebijakan nasional lahir dari pertimbangan yang komprehensif, mengakomodasi keberagaman aspirasi daerah, dan pada akhirnya, berkontribusi pada kesejahteraan seluruh rakyat Indonesia. Perjalanan menuju DPD yang lebih kuat adalah perjalanan menuju demokrasi yang lebih substansial dan berimbang.